I. p ř i j í m á k návrhu zásad zákona o veřejném ochránci práv (tisk č. 1789) stanovisko uvedené v příloze tohoto usnesení;
II. p o v ě ř u j e předsedu vlády, aby o stanovisku vlády uvedeném v bodě I tohoto usnesení informoval předsedu Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky.
Provede:
předseda vlády
Předseda vlády
Doc. Ing. Václav K l a u s , CSc., v. r. P ř í l o h a k usnesení vlády ze dne 28. června 1995 č. 376
S t a n o v i s k o vlády k návrhu zásad zákona o veřejném ochránci práv (tisk č. 1789)
Vláda na své schůzi dne 28. června 1995 projednala zásady zákona o veřejném ochránci práv a v y j á d ř i l a s těmito zásadami
n e s o u h l a s .
1. Vláda je seznámena s Doporučením Výboru ministrů Rady Evropy č. R(85)13 ze dne 23. září 1985, doporučujícím vládám členských států Rady Evropy zřídit funkci ombudsmana, jakož i s rezolucí č. (85)8 z téhož dne, o spolupráci mezi ombudsmany členských států a mezi nimi a Radou Evropy. Vláda zároveň konstatuje, že oba uvedené akty Rady Evropy jsou pouze rámcové povahy a doporučení Rady Evropy nejsou pro členské státy právně závazná.
Vláda v této souvislosti zvážila i další mezinárodně právní skutečnost vážící se na budoucí postavení České republiky v EU. Vláda konstatovala, že dohoda o přidružení mezi Českou republikou a Evropským společenstvím žádné výslovné ustanovení o ombudsmanovi neobsahuje. Právo Evropských společenství upravuje postavení ombudsmana rámcově v čl. 8d, odst. 2 a v čl. 138e Smlouvy o sdružení ES (ve znění Smlouvy o Evropské unii) a podrobněji zejména v rozhodnutí Rady ze dne 7. února 1994 č. 99/111/ESUO, ES, Euratom) a rozhodnutí Evropského parlamentu z 9. března 1994 č. 94/262/ESUO, ES/Euratom. Zmíněné akty však nesměřují ke sjednocení právních předpisů členských států vztahujících se na postavení a činnost ombudsmanů, ale vyjadřují toliko vazby eventuelně zřízených ombudsmanů na příslušné národní orgány, samozřejmě za předpokladu, že takovéto řešení bude provedeno ve vnitrostátním zákonodárství. Právní úprava postavení a činnosti ombudsmanů je tak věcí jednotlivých států.
2. Vláda při posuzování předloženého návrhu přijala stanovisko, že vytvoření funkce veřejného ochránce práv není účelné a není pro to žádná reálná společenská potřeba; z těchto důvodů návrh na právní zavedení tohoto orgánu odmítla. Vláda je přesvědčena, že ochranu občanských práv a svobod zajišťuje právní mechanismus založený na garancích a institucích zakotvených v Ústavě České republiky, Listině základních práv a svobod a provedených v ostatních úsecích našeho právního řádu. Přitom zdůrazňuje, že rozvíjení práv a svobod občanů a jejich ochrana je úkolem celého zákonodárství včetně jeho aplikace a procesu jeho dalšího rozvoje; v tomto procesu je úloha zvláštního individuálního orgánu - veřejného ochránce nepodstatná, okrajová.
3. V návaznosti na obecnou poznámku vláda upozorňuje na některé dílčí nedostatky věcné i legislativně technické stránky návrhu.
Podle předložených zásad zákona a jejich odůvodnění si zřízení nového institutu veřejného ochránce práv nevyžádá změnu v ústavním pořádku České republiky. Z tohoto hlediska však s ohledem na rozsah oprávnění ombudsmana a vazbám na orgány moci zákonodárné a výkonné a k jeho - byť v návrhu nejasně formulovanému - postavení v systému orgánů státní moci, by si navrhovaná právní úprava nutně vyžádala novelu Ústavy České republiky. Jde o zřízení nového orgánu s postavením a pravomocemi , které se vymykají z dosavadního ústavního rozdělení státní moci mezi jednotlivé orgány. Skutečnost, že ombudsman by měl být volen Parlamentem, i s ohledem na způsob jeho honorování (zvláštní kapitola ve státním rozpočtu), nasvědčují tomu, že by muselo jít o orgán ústavního charakteru.
I když se vlastní působnost ochránce práv nemá vztahovat na soudy, navrhovaný zákon podstatným způsobem zasahuje do procesních předpisů upravujících občanské soudní řízení a trestní řízení, u kterých nepřímo novelizuje některá ustanovení, týkající se opravných prostředků. Obdobným způsobem zasahuje i do předpisů upravujících správní řízení. Podle zásady č. 15, pokud ochránce práv zjistí, že podání jemu zaslané je co do obsahu opravným prostředkem podle příslušného procesního předpisu, postoupí je příslušnému orgánu. Pokud takové podání bylo ochránci práv podáno ve lhůtě pro podání opravného prostředku, je přímo ze zákona opravný prostředek podán včas i vůči příslušnému soudu nebo správnímu orgánu. Tímto způsobem dostává ochránce práv nejen určitá dispoziční práva v řízení o opravném prostředku, ale stává se i místem pro řádné podání opravného prostředku, kterým podle dosavadního předpisu může být v soudním řízení jen příslušný soud (popř. správní orgán ve správním soudnictví) a ve správním řízení jen příslušný správní orgán (§ 204 odst. 1 o.s.ř., § 250m odst. 2 o.s.ř., § 248 odst. 1 tr. ř., § 54 odst. 1 spr. řádu).
Navrženou úpravou je narušena Ústavou garantovaná nezávislost soudů a z tohoto důvodu je tuto úpravu třeba odmítnout. Kromě toho je myšlenka nedořešena i z technických důvodů, neboť její realizace by znesnadnila např. stanovení právní moci rozhodnutí a ovlivnila by další procesní postupy, spojené s podáním či nepodáním opravného prostředku. Rovněž ustanovení odstavce 3 uvedené zásady nelze považovat za přijatelné řešení. Postup ochránce práv není účelný pokud sám účastník má právo podat mimořádný opravný prostředek, není ani zřejmé, jaký právní dopad by mělo mít postoupení podání ochráncem příslušnému orgánu.
Podle zásady č. 16 odst. 1 písm. c) má ochránce podání odložit, pokud ve věci rozhodl Ústavní soud nebo v řízení o opravném prostředku soud. Ochránce by tedy jinak byl věc oprávněn projednávat souběžně se soudním řízením, pokud řízení před soudem bylo zahájeno, ale nebylo ještě ve věci rozhodnuto. Takové řešení je v rozporu s postavením Ústavního soudu i soudů obecných v rámci hierarchie celé soudní soustavy vyplývající z Ústavy.
Podle zásady č. 18 by měl ochránce ze zákona neomezené právo nahlížet do všech tajných (event. důvěrných) spisů ústředních orgánů, zpravodajských služeb, státních zdravotnických zařízení a ostatních institucí uvedených v zásadě č. 2, tzn. že by vůči němu nemohly být uplatněny žádné předpisy o ochraně státního, služebního, obchodního nebo lékařského tajemství, ani předpisy týkající se ochrany osobnosti. Kromě toho je třeba upozornit na skutečnost, že podání k ochránci by prakticky vyřizoval aparát kanceláře ochránce, který by tak rovněž měl neomezený přístup k utajovaným skutečnostem. Ochranu tajemství a na to navazující povinnost mlčenlivosti vůči pracovníkům kanceláře ochránce zákon vůbec neřeší.
V zásadě č. 18 odst. 4 se uvádí, že ochránce je oprávněn provádět důkazy zejména listinami, výslechem svědků a znalců atd. Chybí však základní úvaha o tom, v jakém řízení by měl ochránce tyto důkazy provádět , když jeho činnost může končit jen tím, že sdělí své stanovisko úřadu a pisateli a může pouze navrhnout příslušným orgánům určitá opatření. Zcela je opomíjena otázka, jaké postavení mají v tomto důkazním řízení osoby, kterých se dotýká provedení důkazů listinou, výslechem svědků, znalci atd.
Ze znění zásady č. 22 není zřejmé, zda a jakou závaznost vůči příslušnému orgánu by měla mít ochráncem navržená opatření. Navržená opatření neváží příslušný úřad. Jestliže by státní orgán tento návrh plně neakceptoval, ochránce by ve smyslu zásady č. 24 mohl informovat vládu či veřejnost. Zde by záleželo jen na subjektivním posouzení ochránce, zda považuje postup či přijatá opatření státního orgánu za dostatečné. Problematiku případného konfliktu návrh neřeší.
V zásadě č. 28 se přijímá řešení, podle něhož pracovní poměry zaměstnanců kanceláře ochránce jsou vyloučeny z působnosti zákoníku práce. V tomto směru by šlo o nepřípustnou novelizaci zákoníku práce. Vedle toho se připomíná, že je zásada v rozporu s čl. 4 Listiny základních práv a svobod, neboť práva a povinnosti zaměstnanců nemůže upravovat statut vydaný vedoucím kanceláře.
Pokud jde o platové poměry zaměstnanců kanceláře, nepochybně by se měly řídit zákonem č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů.
Zásada č. 16 odst. 1 písm. f) a zásada č. 17 obsahují zřejmě nesprávné odkazy na jiné zásady tohoto návrhu.
V předloženém návrhu se uvádí, že přibližný odhad nákladů, které budou se zřízením funkce ochránce spojeny, bude možné učinit po zhodnocení dosavadní stížnostní agendy a jejího současného personálního zabezpečení. Tento údaj nesplňuje požadavky ekonomického rozboru. Lze předpokládat, že zřízení funkce ochránce a jeho kanceláře bude znamenat zvýšení nároků na státní rozpočet. S úsporami, které by měly podle odůvodnění vyplynout ze změny způsobu vyřizování stížností, nelze zřejmě počítat.