Úvodní stránka > Jednání vlády > Dokumenty vlády > 2002 > 2002-10-07

   

VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY

USNESENÍ
VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY
ze dne 7. října 2002 č. 967 + P

o řešení problematiky překážek volného poskytování služeb a
usazování za účelem podnikání ve sféře, která není harmonizována
právem Evropských společenství

Vazba na záznam z jednání vlády: Vedení MŽP

V l á d a

I. b e r e n a v ě d o m í Zprávu o řešení problematiky překážek volného poskytování služeb a usazování za účelem podnikání ve sféře, která není harmonizována právem Evropských společenství, obsaženou v části III materiálu č. j. 1225/02;

II. s c h v a l u j e Zásady pro postup při řešení problematiky překážek volného poskytování služeb a práva na usazování v neharmonizované sféře, uvedené v příloze tohoto usnesení (dále jen „Zásady“);

III. u k l á d á

1. členům vlády a vedoucím ostatních ústředních orgánů státní správy

a) pověřit zástupce svých úřadů (jmenované podle usnesení vlády z 12. června 2002 č. 601, o řešení problematiky překážek volného pohybu zboží ve sféře, která není harmonizována s právem Evropských společenství) projednáváním otázek spojených s problematikou překážek volného poskytování služeb a práva na usazování, případně do 31. října 2002 jmenovat jiného zástupce, je-li to nezbytně nutné z hlediska účinného zabezpečení této problematiky,

b) zajistit, aby zástupci uvedení v bodě III/1a tohoto usnesení byli informováni i o takových připravovaných opatřeních zastupovaného úřadu, která by mohla mít vliv na svobodu poskytování služeb a usazování mezi členskými státy po vstupu České republiky do Evropské unie a aby byli tito zástupci oprávněni jednat za zastupovaný úřad i ve smyslu Zásad,

2. ministru průmyslu a obchodu

a) pověřit kontaktní a koordinační místo (zřízené podle bodu III/2a usnesení vlády z 12. června 2002 č. 601) metodickým řízením zástupců uvedených v bodě III/1a tohoto usnesení také v oblasti svobody poskytování služeb a usazování,

b) Zásady vhodným způsobem zveřejnit; IV. d o p o r u č u j e

1. guvernérovi České národní banky a předsedovi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže postupovat podle Zásad,

2. hejtmanům postupovat podle Zásad.


Provedou:

členové vlády a
vedoucí ostatních
ústředních orgánů
státní správy


Na vědomí:

hejtmani





Z á s a d y

pro postup při řešení problematiky překážek volného poskytování služeb a práva na usazování v neharmonizované sféře

Část I.
Pracovní postupy

1. Úvod

Zásady pro postup při řešení problematiky překážek volného poskytování služeb a práva na usazování v neharmonizované sféře (dále jen „Zásady“) jsou jedním z nástrojů přípravy České republiky na řešení otázek spojených s určitými překážkami volného poskytování služeb a práva na usazování (dále jen „volné poskytování služeb“) v oblastech regulovaných národními předpisy členských států Evropské unie, které nebyly dosud plně harmonizovány na úrovni Evropských společenství, tj. na řešení otázek v tzv. neharmonizované sféře.

Je třeba dodat, že procedurální postupy pro odstraňování překážek volného poskytování služeb v neharmonizované sféře nejsou, na rozdíl od oblasti volného pohybu zboží v neharmonizované sféře, upraveny sekundárními právními akty Evropských společenství. Evropská unie však doporučuje využít mechanismy existující v neharmonizované oblasti pro volný pohyb zboží. Neexistence takových právních aktů Evropských společenství nebrání vzájemné spolupráci mezi Evropskou komisí a členskými státy při odstraňování překážek volného poskytování služeb v neharmonizované oblasti. Povinnost spolupráce členských států s Evropskou komisí lze dovodit z článku 10 Smlouvy o založení Evropského společenství, v platném znění (dále jen „Smlouva ES“).

2. Oblast působnosti Zásad

Zásady jsou určeny pro regulaci překážek volného poskytování služeb, které nebylo plně harmonizováno na úrovni Evropských společenství a zůstává uprave- no různými národními předpisy členských států Evropské unie. Pro překonání rozdílů mezi těmito národními předpisy platí zásada vzájemného uznávání založená na předpokladu ekvivalence tj. rovnocennosti národních ustanovení, zabezpečujících ochranu určitých zájmů. Tyto zájmy jsou vyjmenovány v čl. 45 a 46 Smlouvy ES (dále jen „zájmy chráněné články 45 a 46“) a dále jsou to zájmy, kterým přiznal ochranu Soudní dvůr Evropských společenství (dále jen „rozhodnutí Soudního dvora“) v neuzavřené řadě svých rozhodnutí k čl. 43 a čl. 49 Smlouvy ES. S výhradou jiných ujednání s Evropskou komisí budou Zásady aplikovány až v podmínkách členství České republiky v Evropské unii a veškeré činnosti do té doby budou přípravné.

3. Institucionální opatření

(a) Na základě usnesení vlády pověří ministerstva a ostatní ústřední orgány státní správy svého zástupce jmenovaného na základě usnesení ze dne 12. června 2002 č. 601 pro zajištění agendy spojené s překážkami volného pohybu zboží také agendou spojenou s překážkami volného poskytování služeb v neharmonizované sféře, vyvolanými rozhodnutími správních orgánů i nevládních iniciativ. Je-li to nezbytně nutné z hlediska účinného zabezpečení fungování mechanismu odstraňování překážek volného poskytování služeb v neharmonizované oblasti, jmenují ministerstva a ostatní orgány státní správy nového zástupce pouze pro tuto oblast (dále jen „Zástupci“). Ministerstvo průmyslu a obchodu současně pověří kontaktní a koordinační místo pro komunikaci s Evropskou Komisí a členskými státy Evropské unie zřízené podle usnesení vlády ze dne 12. června 2002 č. 601 (dále jen „Kontaktní místo“) plněním úkolů v oblasti volného poskytování služeb v neharmonizované sféře. Zástupci jsou pověřeni/jmenováni ministry a vedoucími příslušných orgánů státní správy a musí být při své činnosti vybaveni dobrým organizačně-technickým a především informačním zázemím.

(b) Kontaktní místo vyvíjí vůči resortům prostřednictvím Zástupců koordinační, konzultativní a informační činnost. Zástupci zahájí přípravnou činnost ihned po vytvoření institucionálních a věcných předpokladů. Obhajoba požadavku vzájemného uznávání pro české služby, jejichž volné poskytování bude v Evropské unii omezeno, jakož i jednání ve věci stížností občanů Evropské unie na omezení volného posky-tování jejich služeb Českou republikou bude v pravomoci jednotlivých resortů a v odpovědnosti jejich Zástupců.

(c) Ministři a vedoucí ostatních orgánů státní správy zajistí, aby jejich Zástupce byl vybaven potřebnými informacemi o připravovaných opatřeních, která by mohla mít vliv na volné poskytování služeb, jakož i odpovídajícími pravomocemi tak, aby mohl za tuto jim svěřenou agendu resortu přijímat běžná rozhodnutí a odpovědně vystupovat jak vůči Evropské komisi, tak vůči příslušným orgánům členských států Evropské unie. V rámci své působnosti mu současně zajistí s tím spojenou nutnou součinnost ostatních dotčených orgánů státní správy České republiky.

(da) Pokud opatření omezující volné poskytování služeb v neharmonizované sféře vyplynou z činnosti nižších nebo jiných složek státní správy, než jsou resorty a ústřední orgány státní správy, zajistí příslušní ministři a vedoucí ostatních ústředních orgánů státní správy podle své věcné působnosti, aby byla Zástupci oznámena i tato opatření.

(db) Zástupce, kromě výše uvedených případů, nahlásí Kontaktnímu místu ihned i všechny případy hrozícího nebo již nastalého narušení volného poskytování služeb v důsledku činnosti nestátních iniciativ, s výjimkou zákonných akcí, a současně požádá příslušné orgány o okamžitou nápravu a obnovení podmínek nutných pro volný pohyb služeb.

(e) Činnost Zástupců metodicky řídí Ministerstvo průmyslu a obchodu, které pro účely předmětné agendy pověří Kontaktní místo metodickým řízením činností spojených s identifikací, obhajováním a případnou změnou nebo odvoláním opatření majícího omezující účinek na volné poskytování služeb v neharmonizované sféře jakož i pro hlášení o narušení volného poskytování služeb.

4. Analytická a informační činnost Zástupců

(a) Zástupce v rámci působnosti svého resortu sleduje a analyzuje všechna platná a připravovaná opatření resortu z hlediska jejich vlivu na integraci České republiky do Evropské unie, zejména pokud jde o fungování jednotného trhu Evropské unie bez vnitřních hranic a v případě, že některé z těchto opatření představuje nebo může představovat překážku omezující volné poskytování služeb v neharmonizované sféře, informuje o tom Kontaktní místo.

(b) Zástupce spolupracuje s Kontaktním místem za účelem předcházení opa-třením, která by nemohla být obhájena podle práva Evropských společenství, při předkládání argumentů Evropské komisi u již přijatých opatřeních a také při řešení otázek týkajících se dalšího postupu ve věci takovýchto opatření. Obdobným způsobem Zástupce postupuje i v případě, jestliže se důvodně domnívá, že opatření tohoto charakteru jsou vůči službám poskytovaným z České republiky přijímána ze strany členských států Evropské unie.

5. Operativní činnost Zástupců

(a) U připravovaných opatřeních informuje Zástupce Kontaktní místo o svém zjištění ještě dříve, než bude opatření formulováno a přijato. Informace zjišťuje na operativní úrovni tak, aby měl co nejpodrobnější a nejpřesnější soubor znalostí o povaze připravovaného opatření. V případě nebezpečí narušení volného poskytování služeb informuje Zástupce ihned Kontaktní místo a požádá příslušné orgány o obnovení jím požadovaných podmínek pro volné poskytování služeb.

(b) Zástupce při své operativní činnosti konzultuje s Kontaktním místem možný dopad připravovaného opatření na volné poskytování služeb v neharmonizované sféře a zejména, zda lze opatření kvalifikovat jako výjimku ze zákazu omezování volného poskytování služeb podle čl. 43 a 49 Smlouvy ES z důvodu ochrany zájmů chráněných články 45 a 46 a rozhodnutími Soudního dvora, tj. jak v daném případě takové opatření koncipovat, formulovat apod., popřípadě jaký jiný postup v daném případě zvolit.


Část II.

Základní principy právní úpravy volného poskytování služeb a
práva na usazování

1. Volný pohyb služeb

Volný pohyb služeb, jako nedílná součást vnitřního trhu Evropské unie, je založen na právu poskytovatele služby legálně poskytované v členském státě svého usazení poskytovat ji v kterémkoli členském státě bez diskriminace ve srovnání s poskytovateli národními. Přitom jako podnikatel podléhá dozoru ze strany orgánů státu svého usazení, jehož předpisy se také řídí a například vede pouze jedno konsolidované účetnictví.

Základní úprava

Pro svobodné poskytování služeb jsou nejdůležitější ustanovení čl. 49-55 Smlouvy ES. Jde především o tuto problematiku:

- Podle uvedených ustanovení jde o služby ve smyslu práva Evropských společenství tehdy, jsou-li poskytovány osobou usazenou v některém členském státě zatímco příjemce těchto služeb je usazen v jiném členském státě Evropské unie. (Podle judikatury Soudního dvora mohou být poskytovatel i příjemce služby z jednoho členského státu, pokud dochází k realizaci služby v jiném členském státě.) Musí jít o úkony poskytované za úplatu, přičemž službami nejsou úkony, jichž se dotýkají předpisy o volném pohybu zboží, kapitálu nebo osob.

- Službami jsou zejména činnosti průmyslové, obchodní, řemeslné a činnosti v oblasti svobodných povolání.

- Poskytovatel služby může za účelem poskytnutí služby dočasně výše uvedené činnosti provozovat v členském státě, kde službu poskytuje, a to za stejných podmí-nek, jaké poskytuje hostitelský stát svým vlastním příslušníkům.

- Samostatnou kategorií služeb jsou služby upravené zvlášť a to v kapitole Smlouvy ES o dopravě a telekomunikacích.

- Liberalizace bankovních a pojišťovacích služeb je vázána na proces liberalizace volného pohybu kapitálu. Tyto služby byly však již ve značném rozsahu harmo-nizovány a jsou upraveny zvláštními směrnicemi.

- Omezení volného pohybu služeb, která ještě odstraněna nebudou, budou uplatňována bez rozdílu státní příslušnosti a místa usazení.

- Pro posouzení přípustnosti omezení svobodného poskytování služeb, které neplyne z platného předpisu Evropských společenství (tj. pokud jde o neharmo-nizovanou sféru), jakož i pro neúplnou či nejasnou úpravu Evropských společenství, kterou lze považovat za částečnou harmonizaci, jsou vodítkem nálezy a rozhodnutí Soudního dvora. V této souvislosti je nutno zdůraznit, že Soudní dvůr rozhodl, že ustanovení Smlouvy ES o volném pohybu služeb mají přímý účinek. To znamená, že občan Evropské unie, který byl ve svém právu volně poskytovat služby podle Smlouvy Evropských společenství v jiném členském státě Evropské unie zkrácen, se může svého práva přímo domáhat u svého národního soudu.

Rozdíl mezi poskytováním služeb a usazením za účelem podnikání

Službami ve smyslu práva Evropských společenství nejsou služby, jejichž poskytovatel je v hostitelském členském státě usazen. V tomto případě jde o usazení za účelem podnikání.Musí jít o služby poskytované v kontextu Evropského společenství tj. kdy poskytovatel služby je usazen v jednom členském státě a službu poskytuje v jiném členském státě, nebo je-li zde jiný komunitární prvek. Z rozhodnutí Soudního dvora lze dovodit tyto typy případů poskytování služeb, na které se vztahují práva z titulu svobody poskytování služeb podle práva Evropského společenství:

· Poskytovatel služby ji poskytuje v jiném členském státě, než ve kterém je usazen, čili jde za svým zákazníkem do jeho členského státu

· Příjemce služby jde za účelem příjmu služby do členského státu, kde je poskytovatel služby usazen, čili zákazník jde za poskytovatelem služby do jeho členského státu usazení

· Poskytovatel služby i příjemce služby zůstávají ve svých členských státech a služba je poskytována na dálku (faxem, telefonicky, e-mailem, atd.)

· Poskytovatel i příjemce služby jdou za účelem poskytnutí a příjmu služby do členského státu, kde ani poskytovatel ani příjemce nejsou usazeni.

Předpoklady a hlavní znaky poskytování služeb podle práva Evropského společenství

Pokud je poskytovatel služby v hostitelském členském státě, kde službu poskytuje, také usazen a službu poskytuje pouze občanům státu, kde je usazen, jedná se ve smyslu práva Evropských společenství o usazení za účelem podnikání a nikoliv o poskytování služby.

Svobodnému poskytování služeb jako takovému není na újmu, má-li poskytovatel služby v členském státě, kde služby poskytuje, za účelem usnadnění jejich poskytování, například kancelář nebo jiné zařízení, ani to, že v tomto členském státě za účelem poskytnutí služby dočasně pobývá.

Omezení volného pohybu služeb přijímajícím státem

Pro oblast volného poskytování služeb platí zásada vzájemného uznávání, byť se zde doložky vzájemného uznávání, používané například u volného pohybu zboží neužívá. Přijímající stát může bránit poskytování služeb, legálně poskytovaných v jiném členském státě, jen z těchto důvodů:

· Nejsou-li služby žádoucí v obecném zájmu
· Platí-li omezení pro všechny poskytovatele na trhu bez výjimky (článek 45 a 46 Smlouvy ES umožňuje zavést diskriminační opatření jen pro ochranu veřejného zájmu, například činnost notářů)

· Není-li chráněný zájem již chráněn ve státě, kde je poskytovatel usazen a jehož jurisdikci podléhá

Protože musí jít o službu legálně poskytovanou v některém členském státě, je v rozporu s vnitřním trhem a s právem Evropského společenství jakékoliv jiné omezování ze strany státu, kde je služba poskytována, jako například podmínka, aby poskytovatel byl v členském státě, kde službu poskytuje, také usazen, platba dávek so-ciálního zabezpečení za pomocný personál, získání povolení k poskytování služby nebo registrace (pokud jde o neharmonizovanou sféru) apod.

2. Právo na usazení za účelem podnikání

Právo na svobodné usazení za účelem podnikání je hlavním nástrojem pro překonávání izolovanosti národních ekonomických celků v Evropě a to na všech úrovních.

Základní úprava

Základní ustanovení jsou čl. 43-48 Smlouvy ES. Podle čl. 43 jsou zakázána všechna omezení usazování občanů jednoho členského státu na území jiného členského státu za účelem zahájení a provozování ekonomické činnosti. Tento zákaz platí také pro veškerá omezení pokud jde o podnikatelskou formu. O omezení svobodného usazení za účelem podnikání jde i v případě například odlišných podmínek pro daňové výhody, které tak mohou nepřímo ekonomické subjekty odrazovat od zvolení optimálních forem podnikání a porušovat tak ustanovení čl. 43 o svobodě volby forem podnikání apod.

Ustanovení Smlouvy ES o právu na usazení jsou stěžejními ustanoveními práva ES a mají přímý účinek. Tento přímý účinek je nicméně dále upřesněn, podobně jako u volného pohybu služeb, zmocněním Radě Evropské unie, aby na návrh Evropské komise po projednání s Hospodářským a sociálním výborem a s Evropským parla-mentem kvalifikovanou většinou vydávala směrnice ke konkrétním otázkám (čl. 44 a 52). Implementační činnost Komise a Rady tak má být zaměřena hlavně na využívání institutu práva na svobodné usazování tam, kde mohou být nejprospěšnější pro podporu výroby a obchodu.

Právo na usazení za účelem podnikání je tedy pojato nikoliv jen jako obecná kategorie svobody, ale velmi účelově i jako nástroj a podmínka rozvoje vnitřního trhu Evropské unie a v tomto duchu je proto také třeba případy jejího omezování i posuzovat.

3. K aplikaci principu ochrany veřejného zájmu

Omezení svobody poskytovat služby a svobody se usadit za účelem výkonu ekonomické činnosti lze odůvodnit pouze důvody uvedenými v článku 45 a 46 Smlouvy Evropských společenství. Jejich aplikace je restriktivní. Tento poměrně omezený počet důvodu byl v praxi rozšířen o důvody, plynoucí z rozhodnutí Soudního dvora k čl. 43 a 49 Smlouvy ES. Jejich počet není uzavřen. Omezující opatření použitá s odvoláním na uznávané důvody však podléhají přísným kritériím, mezi něž patří:

· Nesmí jít o opatření spadající do oblasti harmonizace
· Opatření nesmí být diskriminační (kromě čl. 45 a 46 umožňujících diskriminaci ve veřejném zájmu)

· Opatření se musí opírat o kategorický požadavek veřejného zájmu

· Opatření musí být objektivně nezbytné
· Nesmí jít o duplicitu s opatřeními, které již uplatňuje členský stát, kde je poskytovatel služby usazen
· Opatření musí být úměrné účelu tj. proporcionální, resp. výsledku nelze dosáhnout opatřením, které by bylo šetrnější k vnitřnímu trhu Evropské unie.

4. Napomáhání propojenosti vnitřního trhu

Řada omezujících opatření vychází vědomě nebo skrytě z potřeb národních trhů a je tak v rozporu s čl.10 Smlouvy ES který stanoví, že členské státy učiní vše pro splnění cílů Smlouvy ES, kterými je mezi jiným ekonomické propojení členských států cestou usazování a poskytování služeb. V zásadě má být s občanem jiného členského státu zacházeno stejně jako s občanem vlastního státu. Avšak i aplikace předpisu bez rozdílu státní příslušnosti může být z pohledu Smlouvy ES diskriminační, jestliže stanoví požadavky, které domácí občan splní hravě, zatím co občan jiného členského státu pocítí potíže, pro které od usazení nebo poskytování služeb v dané relaci upustí. Je proto třeba předem takové nevýhody identifikovat a vstřícným opatřením jim předejít (takové nevýhody mohou být například spojeny s pobytem dětí v členském státě působení jejich rodičů, s výplatou rodinných přídavků apod.).

5. Činnost Zástupců a náprava nedostatků na úseku volného pohybu služeb a usazování

Na rozdíl od volného pohybu zboží není v oblasti překážek volného pohybu služeb a usazování stanoven systém notifikací a projednávání podle právní normy Evropských společenství. Metodické řízení zástupců Ministerstvem průmyslu a obchodu bude spočívat v organizování pravidelných schůzek za účelem seznamování Zástupců s rozhodnutími Soudního dvora ve věcech čl. 43 a 49 a s materiály týkajícími se dané problematiky. Schůzek bude využíváno k výměně informací mezi resorty a ke konzultacím o věcech společného zájmu. Hlavním úkolem Zástupců bude si osvojit danou problematiku, aby mohli správně rozpoznat překážky volného pohybu služeb a usazování, pokud by se vyskytly v opatřeních jejich resortu v neharmonizované oblasti.

Institucionální cestou k nápravě porušení práva na volné poskytování služeb a usazování je stížnost Komisi Evropského společenství, která věc projedná s dotyčným členským státem. Pokud není ochoten k nápravě, podá Komise Evropského spole- čenství návrh Soudnímu dvoru.

Zástupci tedy mohou být konfrontováni se stížnostmi a následně i se sporem u Soudního dvora. Ministerstvo průmyslu a obchodu a jeho kontaktní místo jim bude nápomocno konzultací i jinak podle potřeby. Stejně tak, pokud jde o podání stížnosti českých občanů, kteří byli zkráceni ve svém právu poskytovat služby v jiných členských státech Evropské unie nebo se v nich usadit za účelem podnikání.

6. Z á v ě r

Rozmanitost služeb a podmínek jejich poskytování, i praxe při výkonu práva na usazení za účelem podnikání, dosud brání (při neexistenci větší míry harmonizace v těchto oblastech obdobně jako tomu je u volného pohybu zboží) stanovení jednotných všeobecně použitelných pravidel na komunitární úrovni. Hlavním zdrojem poučení o tom, jaké v dané oblasti platí zásady, jsou proto nálezy a rozhodnutí Soudního dvora.

Vzhledem k jejich velkému počtu (řádově tisíce) netvoří přílohu Zásad, ale budou Ministerstvem průmyslu a obchodu v neuzavřené řadě zpracovávány a použity, v podobě stručných závěrů, při plnění výkonu metodického řízení a přípravě Zástupců jednotlivých resortů stejně jako pro poučení zainteresované podnikatelské a ostatní veřejnosti o této problematice.